В Торгово-промышленной палате Саратовской области состоялся Всероссийский семинар-совещание юристов системы торгово-промышленных палат РФ. Большое внимание на семинаре было уделено проблемам независимой антикоррупционной экспертизы: необходимости обучения экспертов, объединения и обмена опытом, повышения качества экспертных заключений.
Большой интерес участников вызвало выступление представителя ТПП Ростовской области Владимира Кочуры, который отметил, что антикоррупционая экспертиза – один из самых спорных моментов в отношениях между властью и бизнесом.
Владимир Николаевич любезно поделился с нашим журналом тезисами своего выступления:
Полагаю необходимым отметить следующие основные проблемы, стоящие перед юридической службой палаты.
1. Деятельность территориальных торгово-промышленных палат по реализации целей и задач, указанных в Законе Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», производится в условиях постоянного усложнения и противоречивости действующего законодательства, продолжающегося избыточного административного давления органов власти на участников предпринимательской деятельности, недоверия предпринимателей к судебной системе.
Юридические службы палаты решают две основные задачи:
обеспечивают правовыми средствами деятельность территориальных палат как субъектов права;
оказывают содействие членам палат, другим организациям и предпринимателям, в том числе и посредством проведения независимых экспертиз, включая экспертизы на коррупциогенность, нормативных правовых актов и их проектов.
Экспертиза правовых актов – не самоцель, это средство для обеспечения наиболее благоприятных условий предпринимательской деятельности.
Говорить о невмешательстве государства в экономическую деятельность наивно, государство всегда участвовало и будет продолжать участвовать в экономике:
1) как крупнейший продавец и покупатель товаров;
2) как регулятор экономических отношений посредством принятия или непринятия правовых актов (например, в регулировании внешнеэкономической деятельности или стимулировании тех или иных видов предпринимательской деятельности посредством уменьшения налоговой нагрузки, облегчения доступа на рынок и т.п.).
2. Финансовое положение территориальных палат исключает возможность нахождения в штате палат специалистов по отдельным отраслям права и видам экономической деятельности.
В силу этого юристы территориальных палат осуществляют деятельность в самых различных сферах (налоговое, гражданское, таможенное, бюджетное, административное и др. законодательство).
То есть, юридические службы территориальных палат не могут специализироваться на отдельных направлениях работы, осуществляют деятельность во всех направлениях, регулируемых законодательством.
Все это обусловливает необходимость постоянного повышения квалификации сотрудников юридических служб.
Образованная система торгово-промышленных палат в стране, роль и значение ТПП Российской Федерации создают все предпосылки для организации и обеспечения такого повышения квалификации в централизованном порядке на базе организаций ТПП РФ.
Вместе с тем, практика деятельности ТПП Российской Федерации и территориальных палат свидетельствует об отсутствии планового подхода к системе повышения квалификации сотрудников юридических служб территориальных палат.
Специфика ТПП требует и специфического подхода к подготовке специалистов.
3. Территориальные палаты во многом решают аналогичные или сходные вопросы при полном отсутствии какой-либо координации своей деятельности.
В частности, законодательством Российской Федерации решение значительного числа вопросов передано на разрешение субъектам федерации либо муниципальным образованиям. Отсюда следует, что субъекты Федерации и муниципальные образования обеспечивают самостоятельное нормативно-правовое регулирование таких вопросов.
Территориальные палаты также участвуют в таких процессах, в том числе и посредством участия в рабочих группах законодательных (представительных) органов, проведения независимой экспертизы и т.п.
При таком подходе и перед органами власти, и перед территориальными палатами встают аналогичные вопросы и проблемы.
Зачастую территориальные палаты проводят экспертизы, включая антикоррупционные, по сходным проектам нормативных правовых актов субъектов Федерации, но при этом все действуем отдельно друг от друга и от российской Палаты.
Организационное и методическое обеспечение решения таких вопросов существенно бы способствовало выработке единых или сходных подходов территориальных палат к регулированию экономической деятельности в субъектах Федерации, защите прав и интересов предпринимателей.
4. Следует учитывать участие сотрудников юридических служб территориальных палат в работе общественных, координирующих и экспертных советов при федеральных органах исполнительной власти, органах власти субъектов Федерации и муниципальных образованиях.
Например, сотрудники правового управления ТПП Ростовской области входят в составы общественных советов и координационных центров при Южной транспортной прокуратуре, Управлении Росреестра по Ростовской области, Ростовской таможни, экспертного совета при уполномоченном по правам предпринимателей, межведомственного совета при Правительстве Ростовской области по устранению избыточных административных барьеров и др.
5. Экспертиза.
Различаются общественная экспертиза (например, законы о торгово-промышленных палатах, Общественной палате), антикоррупционная и оценка регулирующего воздействия
Проблемы возникают уже на уровне понимания того обстоятельства, какая экспертиза может и должна быть произведена при работе над проектом нормативного правового акта, необходимо ли составлять одно заключение или в одном экспертом заключении следует объединить все факторы, на которые палата считает необходимым обратить внимание власти.
К примеру, если на официальном портале органа государственной власти проект акта размещен для проведения антикоррупционной экспертизы, следует или нет проводить общественную экспертизу, оценку регулирующего воздействия?
На данный момент в ТПП Ростовской области выработан следующий подход: не стараемся увеличивать число экспертиз и объединяем все замечания, предложения и рекомендации в одном заключении.
Исходим из того, что речь идет об одном документе – проекте нормативного правового акта, заключение направляется разработчику акта. Не вижу необходимости по одному и тому же акту составлять несколько взаимосвязанных экспертиз и направлять их одному и тому же органу – разработчику.
Мы выходим за рамки формы антикоррупционной экспертизы, утвержденной Минюстом России, но одновременно сводим воедино все замечания и предложения к тексту документа, экономим время и силы, не только свои, но и сотрудников органа власти, которым заключение поступит на рассмотрение.
Нам не нужны цифровые показатели — необходимо качество проведения экспертизы.
Да и практика показывает, что и прокуратура области, и ГУ МЮ по РО, Правительство области никаких замечаний по форме и содержанию экспертиз не высказывают.
Во многом вид экспертизы зависит от самих экспертов, тех проблем акта, с которыми они сталкиваются. Я стараюсь просматривать все проекты актов, подготовленных на уровне области.
В качестве пример, для антикоррупционной экспертизы размещен проект постановления Правительства РО о компенсации за счет средств резервного фонда ущерба сельскохозяйственным товаропроизводителям от аномальных погодных явлений (засуха).
Предусматривается, что перечисленные в счет компенсации средства бюджета области подлежат возврату сельскохозяйственными производителями в размере сумм, полученных ими от страховых организаций по договорам страхования посевов.
Условно, ущерб – 1 млн., бюджет перечислил 500 тыс., страховая – 700 тыс.
То есть, получатель должен вернуть бюджету все 500 тыс. руб.
Вроде разумно, так как если ущерб уже покрыт страховой организацией, дополнительные суммы бюджетных средств должны рассматриваться как неосновательное обогащение.
Но меня заинтересовали два вопроса:
покрывает ли компенсация за счет страховых компаний и бюджетных средств весь размер ущерба (постановление не содержит указания на частичную компенсацию);
распространяются ли меры финансовой помощи на сельхозпредприятия, которые не страховали посевы.
Изучение актов правительства области показало, что компенсации подлежит только часть понесенного ущерба, на все не хватает средств резервного фонда.
Далее, согласно постановлению финансовая помощь оказывается вне зависимости от страхования посевов.
Ясно, что в рассматриваемом примере сельскохозяйственный производитель никакой государственной поддержки не получает (дали 500 тыс., забрали 500 тыс.).
А предприниматель, который не страховал посевы, получит 500 тыс. руб. и сэкономит на страховых платежах.
При этом во всех приведенных случаях полной компенсации ущерба, причиненного засухой, сельскохозяйственный товаропроизводитель не получает.
Палата предложила изменить условия выплат, предусмотрев, что в случаях получения сельскохозяйственными товаропроизводителями страховых выплат по договорам страхования средства областного бюджета подлежат возврату только в той части, которая превышает разницу между полным размером понесенного ущерба и полученными от страховых компаний суммами.
Тем самым добросовестные сельскохозяйственные товаропроизводители за счет платежей страховых компаний и средств бюджета получат полную компенсацию понесенного ущерба при одновременной экономии бюджетных средств Ростовской области.
Регулирующая функция Правительства Ростовской области при таком подходе будет стимулировать полное страхование посевов и сокращение расходов бюджета.
То есть, вместо антикоррупционной экспертизы – заключение об оценке регулирующего воздействия.
Иногда высказываются мнения о том, что для повышения качества независимой антикоррупционной экспертизы необходимо ужесточить требования к независимым экспертам, в частности, предусмотреть, что они обязательно должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень.
Не думаю, что такой подход является правильным и в первую очередь потому, что на данный момент количество проводимых в стране независимых антикоррупционных экспертиз является весьма незначительным, что исключает сам факт отвлечения сотрудников государственных и муниципальных органов на рассмотрение поступающих некачественных заключений.
С другой стороны, низкое качество подготовки нормативных правовых актов в государственных и муниципальных органах обусловливает, с моей точки зрения, то обстоятельство, что государство и муниципальные образования должны только приветствовать работу всех независимых экспертов по совершенствованию таких актов.
Юридическую чистоту документа контролируют органы прокуратуры и Минюста России. Независимые эксперты с учетом своих знаний и опыта работы могут выявить скрытые недостатки проекта акта.
Для повышения же качества экспертных заключений необходимо предоставить независимым экспертам возможность (в том числе за счет государственных программ) повысить свою квалификацию, овладеть методиками составления заключений. Как справедливо отмечала на одном из совещаний в Совете Федерации Е.Р. Россинская, заведующая кафедрой судебных экспертиз МГЮА им. О.Е. Кутафина, для обеспечения высокого качества экспертного заключения независимый эксперт должен обладать знаниями логико-семантических, логико-структурных методов проведения экспертизы, владеть понятиями структурно-функционального и сравнительно-правового анализа.
Мы должны уметь различать типы сложных выражений и их составляющих. Это достигается посредством семантических категорий (определяем качество, что понимается в данном конкретном тексте).
Так, говорить о языке нормативного акта можно в двух аспектах:
в плане языковых логико-семантических конструкций
понятийно-категориального аппарата.
Все из нас сталкивались с такими текстами статей, пунктов, в которых, еще не дочитав до середины, уже забываешь, о чем говорилось вначале текста.
Проводя антикоррупционную экспертизу с сентября 2009 года, мы неоднократно сталкивались с проблемами применения в проектах нормативных правовых актов языковых конструкций. Понятно, что структура предложений, словосочетания, окончания слов, употребление скобок, кавычек, расстановка других знаков препинания и пр. играют огромную роль в понимании смысла документа, его содержания.
Например, в одном из проектов актов обоснование предоставления государственной поддержки (субсидии) в области сельского хозяйства выглядело следующим образом: субсидия предоставления при недостатке воды для орошения, а существующая дренажная система не обеспечивает отвод избытка влаги.
Использование разделительного союза «а» в данном случае полностью исключает возможность получения субсидии, поскольку требует одновременного соблюдения двух взаимоисключающих условий (затраты на орошение и затраты на отвод избытка воды).
С языковой точки зрения норма права находит свое выражение в грамматических предложениях правового текста. С логической точки зрения норма права — это определенная мысль законодателя.
Основой понимания смысла нормативно-правового акта в первую очередь является категориально-понятийный аппарат.
Понятийным аппаратом принято называть совокупность терминов, понятий и категорий, исторически сложившихся в конкретной научной и практической сфере деятельности людей.
То есть, мы или даем известное определение понятия, либо вынуждены перечислять все известные его признаки для выделения, обособления.
Так, в проекте одного из постановлений правительства области предусматривалось предоставление субсидий на приобретение «основных средств (продуктивный скот)». Согласно правилам русского языка в скобки заключаются слова и выражения, поясняющие основную мысль.
Можно ли со всей определенностью говорить о том, что при таком подходе субсидия предоставляется только для приобретения продуктивного скота и ее нельзя использовать для покрытия части затрат, понесенных на покупку трактора.
Илы, например, мы говорим о технопарках, их дальнейшей поддержке, предоставлении им субсидий на развитие и т.п.
Технопарк — это объект права (имущественный комплекс) или субъект права (организация, индивидуальный предприниматель)?
Как можно понять предоставление субсидии объекту (рабочему месту или офисному помещению?).
Одним из основных факторов успешности института независимой антикоррупционной экспертизы является готовность государственных органов сотрудничать с независимыми экспертами, оказывать им необходимое содействие в осуществлении этой деятельности.
В Ростовской области – вполне рабочая ситуация на уровне правительства.
В Ростовской области проекты нормативных правовых актов в обязательном порядке размещаются на сайте правительства и Законодательного Собрания РО. Созданы специальные разделы: общественная экспертиза и антикоррупционная экспертиза. В этом году по нашей рекомендации правительство установило и минимальный срок для проведения экспертизы – 10 дней. Раньше были сложности, выделялось зачастую 2-3 дня. Теперь срок вполне разумный.
В области сформировался порядок, при котором мы в принципе не занимаемся проблемой: рассмотрено наше заключение или нет. Для нас вообще такой проблемы не стоит.
Многие отмечают отсутствие ответов на свои заключения как существенный недостаток, ограничивающий внедрение независимой экспертизы.
Ответы должны даваться в тех случаях, когда в своих заключениях эксперты предлагают способ устранения коррупциогенных факторов.
Мое личное мнение: я к такому подходу отношусь осторожно.
Правовое регулирование тех или иных общественных отношений состоит, зачастую, из комплекса актов, многие из которых еще только подлежат разработке. Поэтому к замечаниям и предложениям нужно относиться осторожно.
Право на издание акта – специальное право соответствующих органов и должностных лиц, необходимое для реализации их задач и функций. Это надо понимать. И ответственность за содержание акта, само принятие или непринятие акта несет орган или должностное лицо, издавшее либо не издавшее акт.
