27 мая 2021 года состоялась Всероссийская научно-практическая конференция (с международным участием) «Правовая и антикоррупционная экспертиза регионального законодательства: доктрина, техника, практика».
Конференция была организована и проведена кафедрой теории и истории государства и права Курского университета (г. Курск), кафедрой государственно-правовых дисциплин Российского государственного университета правосудия (Приволжский филиал) (г. Нижний Новгород), кафедрой конституционного и международного права ФГКОУВО «Нижегородской академия МВД России» (г. Нижний Новгород), и Научно-образовательным центром анализа социально-политических процессов и экспертного обеспечения публичного управления ФГБОУВО «Нижегородский государственный лингвистический университет им. Н.А. Добролюбова» (г. Нижний Новгород). Информационная поддержка Конференции: журнал «Вестник антикоррупционной экспертизы» (г. Москва).
В работе конференции приняли участие более 90 человек (на Пленарном заседании более представлено 30 докладов и научных сообщений, а в рамках Трибуны молодых ученых было представлено 16 научных работ), в т.ч. 3 доктора и 24 кандидата наук (по 6 направлениям: юриспруденция, история, экономика, социология, политология, философия), представивших 19 вузов и филиалов вузов из 3 стран, 18 субъектов Российской Федерации (города: Армавир, Белгород, Владимир, Волгоград, Воронеж, Екатеринбург, Иркутск, Караганда (Республика Казахстан), Киров, Краснодар, Красноярск, Курск, Могилев (Республика Беларусь), Москва, Мурманск, Нижний Новгород, Новгород, Омск, Санкт-Петербург, Ставрополь, Уфа, Южно-Сахалинск). Помимо профессорско-преподавательского состава и обучающихся, в работе принимали участие представители органов публичной власти, правоохранительных органов (10 участников) и представители институтов гражданского общества, в т.ч. более 20 независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы.
Конференция проведена с целью обобщения накопленного практического опыта и результатов научных исследований в сфере функционирования института правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. На пленарном заседании были всесторонне обсуждены следующие актуальные проблемы:
институт правовой и антикоррупционной экспертизы: история, современное состояние и перспективы;
состояние законодательной (юридической) техники в современном законодательстве;
нарушение правил законодательной техники как природа коррупциогенных факторов;
особенности антикоррупционной экспертизы подзаконных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
направления, формы и методы взаимодействия независимых экспертов с органами публичной власти и институтами гражданского общества;
формы организации проведения антикоррупционных экспертиз;
проблемы методологии и методики выявления коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов;
потенциал институтов гражданского общества в сфере проведения правовой и антикоррупционной экспертизы и противодействия коррупции;
антикоррупционное просвещение в образовательной среде;
транспарентность, достоверность и актуальность правовой информации, размещенной на официальных сайтах органов публичной власти;
критерии оценки эффективности функционирования института независимой правовой и антикоррупционной экспертизы.
Участники конференции указали на позитивные тенденции в развитии института правовой и антикоррупционной экспертизы, в частности:
институт независимой правовой и антикоррупционной экспертизы функционирует в большинстве субъектов Российской Федерации, внедряется в регуляторную среду в зарубежных государствах (Белоруссия, Казахстан, Киргизия);
ведомственная антикоррупционная экспертиза, как правило, неэффективна, носит формальный характер, поэтому привлечение на этапе разработки проектов нормативных правовых актов независимых экспертов позволяет обеспечить непредвзятость и объективность в подзаконном правотворчестве;
существует и укрепляется творческое сотрудничество независимых экспертов по «горизонтали» и по «вертикали» – с органами публичного управления;
совершенствуются формы (по запросам органов прокуратуры, разработчиков проектов нормативных правовых актов) и методы проведения антикоррупционной экспертизы;
реализация потенциала института правовой и антикоррупционной экспертизы напрямую зависит от активности, инициативы, профессиональной подготовки, умения применять на практике предоставленные действующим законодательством возможности участия институтов гражданского общества в публичном управлении на всех уровнях: федеральном, региональном и местном.
В то же время, были озвучены проблемы института правовой и антикоррупционной экспертизы, часть из которых предложено разрешить в ходе дискуссии. Так, например, выявлено:
одной из фундаментальных причин коррупции является мировоззренческий кризис в российском обществе, истоки которого имеют не только конституционную основу, но также тесно связаны и с системой образования, которая является исключительно важным каналом идеологического влияния;
объективными обстоятельствами, негативно влияющими на качество нормативного материала выступает отсутствие единых, общих правил юридической техники в структурировании нормативных актов, использовании юридических терминов и их дефиниций, иных отправных норм: принципов, презумпций и др.;
нормативное ограничение предмета антикоррупционной экспертизы не позволяет обеспечить принцип обязательности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, в частности: локальных (корпоративных) актов организаций. Это чувствительно в случае участия организаций в сферах закупок, благотворительной и спонсорской деятельности и др.;
коррупциогенные факторы свойственны ненормативным и иным видам юридических документов (в т.ч. целевые программы, национальные проекты и пр.) и других источников права;
дефектные нормативные акты более высокого уровня обуславливают механическое их воспроизведение («перенесение») в подзаконных актах, региональных и муниципальных нормативных правовых актах;
усложнение законодательства (в особенности подзаконных актов, административных регламентов очередной генерации) и правоприменения предопределяет необходимость привлечения к экспертной деятельности специалистов, имеющих богатый опыт и специальные знания в соответствующей сфере правового регулирования;
наличие завышенного (не предусмотренного Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и принятым в соответствии с ним Постановлением Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») требования о сроке аккредитации независимых экспертов в 5 лет привело к ситуации, когда большинство из включенных в Государственный реестр экспертов статус утратили, в нескольких субъектах Российской Федерации сегодня нет ни одного аккредитованного независимого эксперта. Важно, что «продлевает» аккредитацию менее 10 % экспертов;
заключения по результатам антикоррупционной экспертизы не всегда соответствуют принципу обоснованности, объективности и проверяемости;
имеют место ситуации, когда независимые эксперты проводят антикоррупционную экспертизу «по заказу», лоббируя интересы заказчика, что выступает формой злоупотребления правом. При этом вопросы конфликта интересов, ответственности в статусе независимых экспертов не урегулированы;
отсутствует система профессиональной подготовки (включая дополнительное образование) независимых экспертов;
недостаточная транспарентность портала regulation.gov.ru и аналогичных по целевому назначению региональных платформ снижают потенциал независимой правовой и антикоррупционной экспертизы, включая оценку активности независимых экспертов, обеспечения доступа к экспертным заключениям и ответам на них, распространения опыта эффективных экспертных решений, сравнения экспертных заключений;
низкий уровень активности независимых экспертов обусловлен зачастую невниманием (формальным отношением) к их позиции, официально выраженной в заключениях, со стороны органов публичного управления, в т.ч. факультативное значение заключений, не включение независимой антикоррупционной экспертизы в регламентные нормы законо- и правотворческого процессов.
Участниками конференции предложено:
- Отметить положительный опыт творческого межрегионального и полидисциплинарного сотрудничества учреждений высшего образования, органов публичного управления и институтов гражданского общества в организации и осуществлении правовой и антикоррупционной экспертизы.
- Содействовать вовлечению граждан, институтов гражданского общества в публичное управление как способа повышения доверия населения к власти в предусмотренных законодательством формах, в т.ч. антикоррупционного просвещения населения, публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов и иных официальных документов, общественного контроля, обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов публичного управления.
- Поддержать идею разработки проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах и основах правотворчества в Российской Федерации» на основе накопленного субъектами Российской Федерации опыта законодательного регулирования вопросы правотворчества и формирования системы нормативных правовых актов.
- Согласовать предусмотренные действующим законодательством юридико-технические правила и вопросы организации и проведения правовой, антикоррупционной, общественной и иных видов экспертизы нормативного материала, включая оценку регулирующего воздействия, оценку фактического воздействия и мониторинг правоприменения.
- Обеспечить своевременное и полное опубликование проектов нормативных правовых актов на специализированных порталах правовой информации, доступ к сопроводительной документации, а также экспертную дискуссию. Дополнить Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» требованием об обязанности государственных органов и органов местного самоуправления размещать на официальных сайтах исключительно актуальные версии нормативных правовых актов и других официальных документов.
- Доработать Методику антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, наполнив ее реальными рекомендациями, направленными на выявление коррупциогенных факторов с целью устранения коррупционных рисков. Дополнить Методику разделом, связанным с выявленными нарушениями правил законодательной техники, юридической логики и другими ошибками.
- Расширить предмет антикоррупционной экспертизы, установленный Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и принятым в соответствии с ним Постановлением Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» иными видами юридических документов, которые содержат нормативные предписания (национальные проекты, целевые программы, локальные акты, ненормативные акты, обладающие нормативными свойствами) и источников права (нормативные договоры, правовые прецеденты и обычаи).
- Привлекать независимых экспертов в деятельность государственно-общественных и общественно-государственных формирований.
- Рекомендовать регулярно проводить региональные, межрегиональные и всероссийские конференции, семинары, круглые столы и иные формы коммуникации по вопросам правовой и антикоррупционной экспертизы.
- Создавать региональные и межрегиональные общественные формирования независимых экспертов (в перспективе Всероссийскую общественную организацию). Инициировать вопрос о распространении механизма саморегулирования в отношении института независимой антикоррупционной экспертизы.
- Нормативно урегулировать вопросы организации взаимодействия всех субъектов процесса правовой и антикоррупционной экспертизы, в т.ч. путем дополнения Федерального закона «О прокуратуре Российский Федерации».
- Усовершенствовать статус независимых экспертов – физических лиц, дополнив требованием об опыте участия в экспертной деятельности и (или) специальных знаний в соответствующей сфере правового регулирования, отменив срок аккредитации, предусмотрев критерии лишения аккредитации, закрепив правовые гарантии и стимулы независимым экспертам. При этом отказаться от института независимых экспертов – юридических лиц.
- Пропагандировать всеми законными способами результаты деятельности независимых экспертов и института независимой правовой и антикоррупционной экспертизы, в т.ч. опубликовать материалы настоящей конференции.
- Обратиться к Минюсту России с ходатайством о создании единого портала, посвященного независимой антикоррупционной экспертизе, который будет содержать актуальные сведения о независимых экспертах, о результатах их деятельности, включая экспертные заключения и мотивированные ответы на них.
- Считать приоритетными направлениями научных исследований изучение и обобщение отечественного и зарубежного опыта организации и проведения правовых и антикоррупционных экспертиз.
- Рекомендовать ввести в учебные планы юридических вузов специализированные учебные дисциплины по вопросам законодательной техники, правотворчества, теории и практики проведения правовой и антикоррупционной экспертизы. Инициировать разработку программы дополнительного профессионального обучения независимых экспертов, получивших аккредитацию впервые.
