Балдин В.В. — начальник отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры города Москвы, советник юстиции
Одним из факторов, способствующих массовым коррупционным проявлениям, является несовершенство законодательства, в том числе коррупциогенность нормативных правовых актов.
Как показывает практика, ряд действующих нормативных правовых актов содержат значительное количество норм, способствующих злоупотреблению властными полномочиями и, как следствие, порождающих коррупцию.
Коррупционные нормы содержат коррупциогенные факторы, т.е. такие дефекты нормы, которые приводят или могут привести к коррупционным проявлениям, в том числе, способны создавать условия для их формальной легальности.
Коррупциогенными факторами являются положения актов и их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).
Совершенствование качества правового регулирования путем устранения коррупционных норм, обеспечение режима законности, является важной задачей как органов государственной власти и местного самоуправления, так и органов прокуратуры.
Органы прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы руководствуются:
— приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»;
— методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96;
— приказом прокурора города Москвы от 11.06.2010 № 64 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
За 6 месяцев 2015 года органами прокуратуры Москвы было изучено 1554 нормативных правовых акта, из которых 528 принято органами государственной власти и 994 муниципальными органами.
Среди них выявлено 64 нормативных правовых акта, содержащих 93 коррупциогенных фактора, из которых 25 коррупциогенных факторов выявлено в 13 нормативных правовых актах органов государственной власти и 38 коррупциогенных факторов выявлено в 32 нормативных правовых актах муниципальных органов.
Кроме того, выявлено 25 нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы, а также противоречащие действующему законодательству, из которых 4 нормативных правовых акта, приняты органами государственной власти и 17 муниципальными органами.
Наибольшее количество коррупциогенных факторов — 37 выявлено в 18 нормативных правовых актах о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина, 36 в 32 нормативных правовых актах о государственной и муниципальной службе, 9 коррупциогенных факторов в 10 нормативных правовых актах о бюджете.
Так, отделом по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры города проведена антикоррупционная экспертиза постановления Правительства Москвы от 07.04.2011 № 115-ПП «Об утверждении Регламента рассмотрения в режиме «одного окна» заявлений граждан о признании их малоимущими в целях, установленных Жилищным кодексом Российской Федерации», о признании их нуждающимися в жилых помещениях, о признании их нуждающимися в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ», в результате которой было выявлено сразу несколько коррупциогенных факторов.
Регламентом устанавливалось, что причинами мотивированного отказа в выдаче решения о признании граждан малоимущими в целях, установленных Жилищным кодексом Российской Федерации, о признании их нуждающимися в жилых помещениях, о признании их нуждающимися в содействии города Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ (далее – Решение) заявителями конечного документа могут служить ряд исчерпывающих оснований, перечисленных в данном пункте.
Вместе с тем формулировка «могут служить» является неоднозначной и дает возможность сотруднику службы «одного окна» Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы по своему усмотрению решать, в каких случаях указанные основания могут служить поводом для отказа в выдаче Решения, а в каких нет. Руководствуясь данным положением, сотрудники службы «одного окна» по собственному суждению вправе отказать заявителю в выдаче Решения и, напротив, выдать Решение, что может поставить заявителей в неравные условия и привести к избирательности, которая в правоотношениях заявительного характера напрямую способствует коррупции.
Помимо этого, одной из причин для отказа в выдаче Решения, исходя из смысла норм пункта 4.3.4 Регламента, может служить требование заявителя о выдаче документа в срок меньший, чем установлено для данного вида документа в Едином реестре.
Следовательно, в случае, если заявитель предъявляет указанное требование, ему вообще может быть отказано в выдаче Решения, что ограничивает право заявителя на его получение и может повлечь возникновение спорных ситуаций в правоприменительной практике.
Кроме того, по тексту Регламента отсутствовали административные процедуры досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.
Определение указанной процедуры предусмотрено федеральным и региональным законодательством, в частности пунктом 5 части 2 статьи 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Выявленный пробел представляет собой коррупциогенный фактор, выраженный в отсутствии административной процедуры, поскольку создает предпосылки для произвольной трактовки уполномоченными должностными лицами неурегулированной сферы, не связывая их какими-либо ограничениями и в результате, может препятствовать реализации заявителями предоставленных им прав.
Отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является в соответствии с подпунктом «ж» пункта 3 Методики коррупциогенным фактором.
В связи с изложенным прокурором города Мэру Москвы было внесено требование об изменении названного нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов.
Указанное требование Правительством Москвы было рассмотрено с участием представителя прокуратуры города и удовлетворено.
Всего в первом полугодии по факту выявленных нарушений прокурорами внесено 27 требований об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов, принесен 31 протест, в районный суд направлено исковое заявление о признании незаконным бездействия территориального органа исполнительной власти и об обязании внести изменения и привести в соответствие с законодательством нормативный правовой акт, внесено 9 представлений об устранении нарушений закона. В результате вмешательства органов прокуратуры из 40 нормативных правовых актов коррупциогенные факторы устранены.
