На состоявшейся в Казани научно-практической конференции «Актуальные вопросы противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации» с одним из ключевых докладов выступил начальник Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Александр Евгеньевич Русецкий.
Как сообщил докладчик, в настоящее время можно смело утверждать, что российское антикоррупционное законодательство отвечает всем передовым международным стандартам и не только не отстаёт, но и по отдельным аспектам опережает законодательство ведущих европейских стран, Соединенных Штатов Америки и других развитых государств. Отечественное законодательство вобрало в себя полный набор передовых антикоррупционных стандартов и институтов. Это подтверждается объективными оценками ряда международных организаций.
В России накоплен уникальный опыт выявления и устранения коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, создана система правовой защиты предпринимателей от коррупционного вмешательства и преодоления административных барьеров. На новый уровень вышло развитие антикоррупционного сотрудничества государства, бизнеса и представителей гражданского общества.
Многие новеллы российского законодательства уже сегодня успешно применяются на практике и существенно затрудняют коррупционерам возможность противоправного поведения либо вовсе сводят его вероятность к нулю. Среди таких новелл можно упомянуть контроль за расходами чиновников, привлечение к административной ответственности за коррупцию юридических лиц, материальное возмещение последствий коррупционных правонарушений и другие.
Центральная роль в реализации антикоррупционного законодательства отведена органам прокуратуры, которыми принимается целый комплекс мер, направленный на достижение поставленной цели.
Как сообщил А.Русецкий, в настоящее время в вопросах борьбы с коррупцией прокуроры ориентированы, прежде всего, на её профилактику, защиту имущественных прав граждан, организаций и государства, нарушенных в результате коррупционных правонарушений.
Анализ основных показателей свидетельствует об активизации надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции.
По итогам проведенных мероприятий в этой области прокурорами только за 9 месяцев текущего года выявлено свыше 280 тыс. нарушений законов. В целях их устранения прокурорами внесено 55 тыс. представлений, принесено более 40 тыс. протестов на незаконные правовые акты, в суды направлено свыше 9 тыс. заявлений. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования более 55 тыс. должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности, более 7 тыс. – к административной.
По материалам прокурорских проверок возбуждено более 3 тыс. уголовных дел.
Число нарушений антикоррупционного законодательства, выявляемых прокурорами каждый год, начиная с 2007 г. растет существенными темпами. В результате по итогам прошлого года число установленных нарушений почти в четыре раза превышает показатель 2007 г.
Однако, по мнению докладчика, неверно было бы говорить о том, что эта динамика обусловлена растущим уровнем коррупции в стране. Необходимо учитывать, что во-первых, антикоррупционные стандарты за этот период расширялись, добавлялись новые требования, ограничения и запреты; во-вторых, требования постепенно распространялись на все большее число служащих и чиновников. Значительная часть выявленных нарушений обусловлена неточным пониманием правильного порядка соблюдения ограничений, запретов и обязанностей. В-третьих, коррупционные правонарушения характеризуются высокой латентностью, а развивающиеся современные технологии существенно упрощают и ускоряют поиск соответствующей информации, направление запросов и получение ответов на них, что, в свою очередь, позволяет расширять источники получения данных о нарушении антикоррупционных требований.
Работа по профилактике коррупции начинается с формирования качественной правовой базы. Прокуроры влияют на это посредством антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Этот российский правовой институт в какой-то мере является уникальным и не свойственным для многих других стран.
По своей сути антикоррупционная экспертиза представляет собой глубокий анализ нормативных правовых актов на предмет выявления в нормах права так называемых коррупциогенных факторов – то есть пробелов, особенностей правовых конструкций и иных пороков правового регулирования, позволяющих недобросовестным чиновникам, применяя эти нормы, извлекать свою коррупционную выгоду, напрямую не нарушая закон.
И у прокуроров есть эффективное средство борьбы с такими уловками – внесение требования об устранении коррупциогенного фактора.
Работа на данном направлении уже оказала серьёзный позитивный эффект на состояние законности.
Для того, чтобы понимать масштабы проводимой работы, скажу, что только за последние 9 месяцев прокурорами проведена антикоррупционная экспертиза более 700 тыс. нормативных правовых актов, из которых почти 42 тыс. содержали коррупциогенные факторы и более 38 тыс. противоречили федеральному законодательству.
Как правило, требованиям федерального законодательства не соответствуют устанавливаемые на региональном и муниципальном уровнях положения о порядке образования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; перечни должностей, замещение которых предусматривает представление сведений о доходах и расходах, а также порядки представления указанных сведений.
Из-за региональных различий в нормативно-правовой базе не обеспечивалось соблюдение установленного законом «О противодействии коррупции» принципа об унификации прав и обязанностей государственных и муниципальных служащих.
По данным Генпрокуратуры, приведенным в докладе, не во всех регионах соблюден единый подход к антикоррупционным требованиям, предъявляемым к лицам, занимающим государственные должности субъекта Российской Федерации.
В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации между прокурорами и независимыми экспертами (как правило, региональными торгово-промышленными палатами и региональными отделениями Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России») заключены соглашения о взаимодействии при проведении антикоррупционной экспертизы. Однако с учетом объемов принимаемых нормативных правовых актов такой уровень взаимодействия еще недостаточен.
Представитель Генпрокуратуры с трибуны конференции пригласил принять участие в этой работе граждан, общественные организации, бизнес-сообщества.
С момента внесения в декабре 2012 года изменений в законодательство о противодействии коррупции особое внимание прокуроры уделяют исполнению служащими обязанностей о представлении сведений о расходах (статья 3 Федерального закона № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»).
Законом установлено, что в случае, если чиновник или члены его семьи в течение года расходуют на приобретение недвижимости, транспортных средств или ценных бумаг сумму, превышающую общий семейный доход чиновника за три последних года, то в отношении такого чиновника принимается решение об осуществлении контроля за расходами.
Этот контроль предполагает проведение специальной проверки, по результатам которой в случае не подтверждения законности происхождения денежных средств, прокурор обращается в суд с иском об обращении этого имущества в доход государства.
При этом обязанность по доказыванию законности приобретения собственности возложена на чиновника.
Всего с момента предоставления полномочий прокурорами инициировано более 500 процедур контроля, предъявлено в суды свыше 30 исковых заявлений об обращении в доход Российской Федерации 80 объектов недвижимого имущества и транспортных средств. Общая стоимость такого имущества составила более 200 млн. руб.
К настоящему времени судами удовлетворено 11 исковых заявлений в отношении 24 объектов.
Как отметил А.Русецкий, «изобретательность» коррупционеров предопределяет действия прокуроров по законодательному ужесточению ответственности.
В этой связи Генеральная прокуратура выступила инициатором законодательных изменений, касающихся расширения перечня лиц, в отношении которых может осуществляться процедура контроля.
Предлагается распространить соответствующие требования не только на действующих служащих, но и на бывших, установив при этом возможность обращения в доход государства денежного эквивалента имущества, приобретенного на неподтвержденные доходы.
Другим эффективным инструментом противодействия коррупции, реализуемым прокурорами, является привлечение к административной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, в том числе за незаконное вознаграждение от имени юридического лица, предусмотренное статьей 19.28 КоАП.
В текущем году прокурорами возбуждено более 380 таких дел, по результатам рассмотрения которых 320 юр.лиц привлечены к административной ответственности, им назначены штрафы на сумму свыше полумиллиарда рублей.
Достигнутые показатели во многом стали возможны вследствие укрепившегося взаимодействия правоохранительных органов.
Анализ практики привлечения юридических лиц к ответственности за данное правонарушение показывает, что передача незаконного вознаграждения от имени или в интересах юридического лица зачастую происходит в пользу работников контролирующих органов, государственных (муниципальных) учреждений и должностных лиц коммерческих организаций. Однако все же наибольшее количество таких случаев имеет место в отношении сотрудников органов внутренних дел.
Хотел бы отметить, что в соответствии с диспозицией данной нормы юридическое лицо подлежит привлечению к административной ответственности за передачу денежного вознаграждения, в том числе и в случае, если в отношении него имели место факты вымогательства взятки. Это препятствует активному обращению предпринимателей в правоохранительные органы, и, в конечном, итоге, выявлению и пресечению фактов коррупции.
В этой связи Генеральной прокуратурой разработан законопроект, предусматривающий освобождение юридического лица от административной ответственности за правонарушение, предусмотренное статьей 19.28 КоАП РФ, если юридическое лицо активно способствовало раскрытию правонарушения, либо имело место вымогательство со стороны должностного лица.
Как отметил докладчик, взвешенного подхода требует применение института конфликта интересов, предусмотренного Федеральным законом «О противодействии коррупции».
В соответствии с требованиями законодательства государственный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, то есть не допускать ситуации, когда предоставленные ему полномочия могут быть использованы в целях личной выгоды.
Отмечу, что этот вопрос продолжает оставаться одним из наиболее сложных в практической деятельности и ошибки при его реализации нередко допускаются кадровыми подразделениями гос. органов.
Выявление конфликта интересов в обязательном порядке предполагает изучение всех аспектов деятельности проверяемого лица, сопоставления его должностных обязанностей, функций государственного управления, принимаемых решений в их взаимосвязи.
В этой связи уместно будет еще раз напомнить, что возможность возникновения конфликта интересов должна рассматриваться как ситуация, непосредственно связанная с реализацией конкретных, а не абстрактных служебных обязанностей.
Наиболее часто прокурорами устанавливались такие нарушения, как участие в заседаниях конкурсных комиссий в качестве членов лиц, имеющих личную заинтересованность в итогах размещения заказа, размещение заказов в организациях, аффилированных руководителям соответствующих органов, а также осуществление заинтересованными лицами функций государственного управления такими организациями.
За нарушения антикоррупционных запретов работодателями все чаще применяются положения института увольнения в связи с утратой доверия.
Только за 9 месяцев 2016 года в результате прокурорского вмешательства уволено в связи с утратой доверия 240 лиц (20 % — государственных служащих, 20 % — муниципальных служащих, 40 % — работников иных органов, организаций и учреждений).
Так, по результатам рассмотрения представления Генеральной прокуратуры с подобной формулировкой уволена руководитель Управления Роскомнадзора по Республике Бурятия. Ею рассматривались дела об административных правонарушениях, совершенных руководителем республиканского филиала одного из крупнейших сотовых операторов России, который являлся ее супругом. И в отсутствие оснований по каждому из дел чиновница выносила решения с назначением минимального наказания в виде предупреждения.
Мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов она не приняла, представителя нанимателя в установленном законом порядке не уведомила, за что и была уволена.
Совсем недавно по результатам рассмотрения представления, внесенного Генеральной прокуратурой Министру энергетики, с формулировкой «в связи с утратой доверия» уволены начальник отдела и заместитель начальника отдела Министерства за предоставление заведомо недостоверных сведений о полученных доходах.
В сфере борьбы с коррупционной преступностью органы прокуратуры, реализуя координирующую функцию, последовательно ориентируют правоохранительные органы на достижение, в первую очередь, качественных, а не количественных показателей работы, которые нередко формируются за счет привлечения к уголовной ответственности работников социальной сферы (врачей, учителей), а также незначительных преступлений коррупционной направленности.
Внимание правоохранительных органов обращается на необходимость концентрации усилий на выявлении и пресечении деяний, представляющих наибольшую общественную опасность.
Уместно отметить, что в текущем году число выявленных фактов получения взятки впервые значительно превысило число случаев дачи взятки.
Обозначенные тенденции связаны с качественно новыми подходами в работе правоохранительных органов, которые стали в большей мере ориентироваться на реальную борьбу с коррупцией.
Все чаще стали привлекаться к уголовной ответственности высокопоставленные чиновники, дела о таких преступлениях обретают большой общественный резонанс.
Всего в прошлом году к уголовной ответственности привлечено 958 лиц, занимавших должности глав регионов и муниципальных образований, депутатов различного уровня.
Органами прокуратуры особое внимание уделяется вопросам не только профилактики и борьбы с коррупцией, но и минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений, а также возмещению причиненного ущерба.
Только за три квартала текущего года размер причиненного преступлениями коррупционной направленности материального ущерба составил 43 млрд. руб.
Удалось повысить результативность работы по возмещению ущерба. В результате только добровольно погашенный ущерб превысил 2 млрд. руб. При этом приняты меры по обеспечению его взыскания на сумму свыше 30 млрд. руб.
