На портале regulation.gov.ru завершилось общественное обсуждение разработанного Минюстом России законопроекта «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Как пояснили авторы документа, проектом федерального закона устанавливаются дополнительные требования к физическим и юридическим лицам, претендующим на получение аккредитации в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Согласно законопроекту к участию в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы не допускаются граждане, имеющие неснятую или непогашенную судимость, граждане, замещающие государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, а также замещавшие государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы и уволенные в связи с утратой доверия, органы местного самоуправления, международные и иностранные организации, некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента.
По мнению министерства, предлагаемые изменения будут способствовать совершенствованию и повышению результативности деятельности независимых экспертов, а также дальнейшему совершенствованию организации работы по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы.
В то же время, предлагаемые поправки встретили сдержанную реакцию экспертного сообщества. По мнению главного редактора журнала «Вестник антикоррупционной экспертизы» Александра Коробкина, предложенная разработчиками правовая формула, устанавливающая прямой запрет для отдельных категорий физических и юридических лиц на участие в антикоррупционной экспертизе, вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, гарантирующей каждому права на:
— свободное выражение своего мнения (ч.3. ст. 29.),
— свободное произведение и распространение информации (ч. 4 ст. 29),
— свободу научного творчества (ч. 1 ст. 44).
Для избежания указанной коллизии, с одновременным сохранением цели, преследуемой разработчиками, эксперт предложил изменить формулировку проекта, установив, что указанные категории лиц не могут быть аккредитованы в качестве независимых экспертов. Такая формулировка не будет ограничивать ничьих прав на выражение мнений о нормативных актах и их проектах, но не будет придавать мнениям лиц, не являющихся аккредитованными экспертами, статуса официальных заключений независимой антикоррупционной экспертизы и, соответственно, порождать предусмотренные законом № 172-ФЗ правовые последствия для органов, являющихся разработчиками указанных нормативных актов (и их проектов).
Кроме того, как отмечает эксперт, проектом предлагается сохранить существующую формулировку закона № 172-ФЗ о наделении правом на проведение независимой антикоррупционной экспертизы «институты гражданского общества». Указанная формулировка неоднократно подвергалась обоснованной критике за ее неопределенность, поскольку термин «институт гражданского общества» в российском законодательстве не имеет четкого юридического закрепления (напрямую институтом гражданского общества названа только адвокатура в ст. 3 Федерального закона от 31.05.2002 года № 63-ФЗ «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Российской Федерации»). Поэтому было бы целесообразно уточнить, что правом проведения независимой антикоррупционной экспертизы (как это сейчас происходит на практике), обладают юридические и физические лица, аккредитованные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в федеральном органе исполнительной власти в области юстиции. Кроме того, органы местного самоуправления априори не являются «институтами гражданского общества», поэтому их включение в проект закона (при сохранении в ней прежней формулировки об «институтах гражданского общества») является избыточным.
Как отмечает кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований РАНХиГС при Президенте РФ Алексей Ефремов, согласно пояснительной записке к Проекту, «условием подлинной независимости такой антикоррупционной экспертизы является отсутствие материальной поддержки со стороны государства в любой форме: выделение грантов, оплата за подготовленные заключения, бесплатное обучение, предоставление каких-либо льгот и преимуществ».
Исходя из такой логики, необходимо исключить возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы сотрудниками всех государственных и муниципальных организаций (учреждений, предприятий), а также всеми государственными и муниципальными организациями (учреждениями, предприятиями) и всеми некоммерческими организациями, когда-либо получавшими гранты или иные формы поддержки от органов государственной власти РФ и субъектов РФ или органов местного самоуправления, в том числе социально-ориентированными некоммерческими организациями.
Также, по мнению ученого, исходя из указанной логики, необходимо исключить возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы любым гражданином РФ, вообще когда-либо получавшим какое-либо пособие или помощь, например социальные пособия или льготы, пособия по временной нетрудоспособности, по безработице, по уходу за ребенком и т.п., а также когда-либо обучавшимся в каком-либо государственном или муниципальном учреждении (дошкольного, среднего, высшего или дополнительного образования).
Данная логика, по сути, противоречит:
— установленному в п. 7 ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О противодействии коррупции» принципу противодействия коррупции – «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами»,
— принципу, установленному в п. 5 ст. 2 Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» – «сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее — органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)».
Абзац третий Проекта предусматривает:
«Участие в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов граждан, имеющих неснятую или непогашенную судимость; граждан, замещающих государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы; граждан, замещавших государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы и уволенных в связи с утратой доверия; органов местного самоуправления; международных и иностранных организаций; некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, не допускается».
Однако, Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 июня 2011 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20 1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина» постановил, что положение пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не может рассматриваться как не допускающее публичного выражения государственным служащим своего мнения, суждения, оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.
Кроме того, Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не предусматривает (ст. 17) запрета для государственных гражданских служащих осуществлять проведение независимой антикоррупционной экспертизы.
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст.14) также не содержит запрета для муниципальных служащих осуществлять проведение независимой антикоррупционной экспертизы.
В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов специалисты предложили изложить абзац третий Проекта в следующей редакции:
«Не допускается аккредитация в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):
— граждан, имеющих неснятую или непогашенную судимость;
— граждан, замещавших государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы и уволенных в связи с утратой доверия;
— международных и иностранных организаций;
— некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.».
